Beint á leiđarkerfi vefsins

Fréttabréf

23. apríl 2013

Margslungin gćđi lagasetningar

Gæði lagasetningar komu ítrekað til tals á lagadeginum 19. apríl síðastliðinn. Var þá meðal annars spurt hvort  vinnubrögð stjórnvalda og Alþingis við lagasetningu og tíðar breytingar á nýsamþykktum lögumgætu hugsanlega verið ein af skýringum þess hversu lítið traust til Alþingis mælist í skoðanakönnunum. Greina mátti ákveðinn samhljóm í umræðunni, á þann veg að það eitt stærsta verkefni Íslendinga á næstu árum væri að bæta vinnubrögð á þessu sviði.


Af þessu tilefni er vert að skoða aðeins nánar stöðuna á þessu sviði. Ber þess þá fyrst að geta að gæði lagasetningar má skilja bæði vítt og þröngt. Lögfræðingum dettur ef til vill fyrst í hug að undir hugtakið falli atriði eins og það hvort lög séu í samræmi við stjórnarskrá, hvort þau séu skýr og hvort þau falli að lagakerfinu í heild. Þessi atriði eru öll mikilvæg en alþjóðlegt starf á þessu sviði hefur á undanförnum árum lagt áherslu á aðra þætti,svo sem að ákvarðanir um lagasetningu skuli byggðar á bestu fáanlegum upplýsingum um áhrifin sem þærmuni hafa. Jafnframt skuli þess gætt að lög séu þannig úr garði gerð að þau lögmætu markmið, sem að baki búa, náist fram með sem minnstum tilkostnaði fyrir ríkið, atvinnulífið og borgarana.Sú hugsun endurspeglast í hugtakinu „smarter regulation" sem Evrópusambandið hefur sett á oddinn. Þess má einnig geta að hugtakið „regulation" nær ekki bara yfir lög og stjórnvaldsfyrirmæli heldur einnig lagaframkvæmdina og eftirlit. Þá er alveg ljóst af þessu alþjóðlega samstarfi að rétt er að líta á laga- og reglusetningu sem hringrás frekar en línulegt ferli. Þegar lög eða reglur hafa verið settar þarf að fylgjast með því hvernig þær virka í raun og breyta þeim ef þörf krefur.


Ýmsar umbætur
Undanfarin ár hafa íslensk stjórnvöld stigið ýmis skref í þeim tilgangi að stuðla að bættri lagasetningu í víðum skilningi. Árið 1993 var tekin upp sú nýbreytni að stjórnarfrumvörpum skuli fylgja mat á áhrifum á fjárhag ríkisins. Þetta fyrirkomulag stuðlar að því að tillögur til nýrra laga séu kostnaðarmetnar þannig að samræmi sé milli löggjafar og úthlutunar fjármuna úr ríkissjóði. Árið 1999 voru sett lög um opinberar eftirlitsreglur sem gera ráð fyrir að áður en svokallaðar opinberar eftirlitsreglur séu settar skuli meta þjóðhagslegt gildi þeirra. Tilgangurinn var að hvetja stjórnvöld til að huga vel að þeirri skriffinnskubyrðifyrir fyrirtækin sem getur falist í opinberu eftirliti. Árið 2007 var í fyrsta skipti gefin út handbók um undirbúning og frágang lagafrumvarpa og var þar um að ræða samstarfsverkefni forsætisráðuneytisins, dómsmálaráðuneytisins og skrifstofu Alþingis. Þar er að finna leiðbeiningar um skýrt málfar og ýmis lagatæknileg atriði. En einnig er lögð áhersla á samráð og mat á áhrifum við undirbúning frumvarpa. Árið 2009 var sett upp sérstök skrifstofa í forsætisráðuneytinu sem hefur það hlutverk að stuðla að auknum gæðum lagasetningar og þar eru nú lesin yfir öll stjórnarfrumvörp áður en þau eru lögð fram í ríkisstjórn. Athugasemdum skrifstofunnar er yfirleitt vel tekið og hefur þetta form á samstarfi ráðuneytanna gefið góða raun. Starfsreglur ríkisstjórnar hafa verið endurskoðaðar nokkrum sinnum á undanförnum árum, m.a. í því augnamiði að herða gæðakröfur til stjórnarfrumvarpa. Í nýjustu útgáfunni, frá janúar 2013, er t.d. lögð lína um samræmt efnisyfirlit athugasemda í stjórnarfrumvörpum til þess að tryggja að ætíð sé þar að finna lágmarksumfjöllun um tiltekin mikilvæg atriði. Þá er gerð krafa um að í athugasemdum sé fjallað um nauðsyn lagasetningar. Er það til þess fallið að hvetja lagasmiði til að velta fyrir sér öðrum leiðum en lagasetningu til að takast á við tiltekið úrlausnarefni. Í nýlegum sveitarstjórnarlögum sem tóku gildi 1. janúar 2012 er einnig ákvæði um að stjórnarfrumvörpum skuli fylgja mat á áhrifum á fjárhag sveitarfélaga þegar það á við. Loks má nefna að þingmálaskrá ríkisstjórnarinnar sem lögð er fram á haustin er nú orðin ítarlegri en áður og geymir meiri upplýsingar um fyrirhuguð þingmál og áætlaðan framlagningardag.


Samantekið má segja aðframangreindar breytingar hafi stuðlað að gagnsærra lagasetningarferli, aukinni umræðu um viðmið varðandi vandaða lagasetningu og samræmdari og faglegri vinnubrögðum hjá ráðuneytunum. Fullyrða má að þæreruekki pólitískar í eðli sínu heldur má líta á sem þróun, með ríka samsvörun í öðrum OECD-ríkjum. OECD eru þau samtök hafa verið fremst á alþjóðavettvangi í að stuðla að bættri reglusetningu. Ef tekið er mið af þeirri vinnu sem átt hefur sér stað á þessu sviði undanfarin ár þá má greina nokkra þætti sem sérstök þörf er að taka nánar á, til framtíðar litið.


Horft fram á við
1. Skipulögð vinnubrögð og samstarf þings og ráðuneyta.Það er gífurleg áskorun fyrir smáríki eins og Ísland að halda úti nútímalegu regluverki sem stenst samanburð við það sem gerist hjá öðrum þjóðum. Það er því augljóst að hjá Íslendingum er sérstök þörf á að huga að skipulagi vinnunnar, þannig að mannauður, fjármunir og tími nýtist sem best. Starfsumhverfi þeirra sem sinna lagasetningu, hvort sem það eru embættismenn eða þingmenn og ráðherrar, er hins vegar ekki endilega hagstætt að þessu leyti. Frumvörp eru æði oft unnin undir mikilli tímapressu og ferð þeirra í gegnum þingið er síðan háð mikilli óvissu.Þá eru hugmyndir manna um hlutverk ráðuneyta annars vegar og þings hins vegar við lagasetningu nokkuð á reiki.


Hvað er til ráða? Til dæmis má hugsa sér að nýta þingmálaskrá ríkisstjórnarinnar betur sem stjórntæki. Tilhneiging hefur verið til að hafa þar of mörg mál inni og vanmeta nauðsynlegan undirbúningstíma í ráðuneytum. Æskilegt væri að ríkisstjórn á hverjum tíma mæti það áður en þing hefst á haustin hverju sé raunhæft að koma í gegn á hverju þingi og miðaði starf sitt við það. Þess í stað hefur hvert ráðuneyti reynt að koma sem flestum málum að í þeirri von að eitthvað af því fari í gegn. Til viðbótar við breytingar á þingmálaskrá má nefna aukna áherslu ráðuneyta á aðferðafræði verkefnastjórnunar. Þannig hefur stór hluti starfsmanna ráðuneytanna nýlega fengið fræðslu í verkefnastjórnun og binda má vonir við að það skili sér í betra skipulagi. Loks þyrfti ennfremur að finna leiðir til að samræma aukna kröfu um sjálfstæði þings gagnvart framkvæmdarvaldi við auknar kröfur um vandaðan undirbúning.

2. Mat á nauðsyn lagasetningar. Auka þarf vitund ráðamanna um að lagasetning er ekki alltaf rétta svarið við vandamálum sem koma upp. Ríkið hefur fjölmörg önnur stjórntæki og úrræði ef þörf er opinberrar íhlutunar á annað borð (d. beiting fjárhagslegra hvata, fræðsla). Auk þess virðast lög stundum sett til að láta í ljós pólitískan vilja sem e.t.v.  ætti frekar að gera með öðrum hætti. Óþörf lagasetning er sóun á fé, tíma og orku þeirra sem í hlut eiga. Hún grefur líka í vissum skilningi undan helgi laganna. Til að bregðast við þessu er ráð að meta rækilega nauðsyn lagasetningar áður en hafist er handa við að semja frumvarp.

3. Samráð.Enda þótt áðurnefnd handbók frá 2007 geymi ýmsar gagnlegar ábendingar um það hvernig ráðuneytin gætu staðið að samráði við gerð frumvarpa þá skortir á samræmda nálgun ráðuneytanna til þessa viðfangsefnis. Sum ráðuneyti,svo sem innanríkisráðuneytið, hafa það sem reglu að birta drög að frumvörpum og reglugerðum á vef sínum á undirbúningsstigi. Með því móti gefst borgurunum kostur á að senda inn athugasemdir sem síðan er unnið úr. Önnur hafa ekki markað jafn skýra stefnu. Flest nágrannaríki sem við viljum bera okkur saman við gæta þess að ítarlegt samráð eigi sér stað áður en frumvörp eru lögð fram í þinginu. Íslendingar hljóta að halda áfram á þeirri braut.Enda þótt rík hefð sé fyrir samráði af hálfu þingnefnda þá segir það sig sjálft að oft og tíðum er á því stigi orðið of seint að gera veigamiklar breytingar. Samráð er líka sérstaklega hentug leið í litlu samfélagi til að nýta sem best þá þekkingu sem er fyrir hendi innan sem utan stjórnsýslunnar.

4. Mat á áhrifum. Þetta hugtak er komið á dagskrá umræðu um lagasetningu hér á landi, ekki síst vegna þess gæðastarfs sem átt hefur sér stað á undanförnum árum. Sífellt fjölgar lagaákvæðum og stefnumarkandi skjölum þar sem lögð er áhersla á að þegar tillögur að nýjum reglum eru mótaðar séu áhrifin metin og þess gætt að draga úr neikvæðum áhrifum (d. kostnaði fyrirtækja af því að framfylgja reglum) án þess að það komi niður á markmiðum reglusetningar. Það breytir því ekki að þörf er á aukinni vitundarvakningu um gildi mats á áhrifum og aðferðafræðina sem nota þarf. Forsætisráðuneytið stóð fyrir námskeiði fyrr í vor fyrir ráðuneytin og starfsfólk skrifstofu Alþingis þar sem norskur sérfræðingur kynnti nýjustu aðferðirnar á þessu sviði. Vonir standa til að það muni skila sér í frumvarpavinnu á næsta kjörtímabili. Hér er þörf á samstarfi lögfræðinga og annarra sérfræðinga eins og til dæmis hagfræðinga. Einnig er nauðsynlegt að gæta að því að mat á áhrifum sé ekki framkvæmt á lokastigi undirbúnings til að fullnægja formkröfum heldur sé það raunverulegt tæki til að hjálpa til við að velja bestu útfærsluna. Norski sérfræðingurinn sagði þátttakendum líka frá mjög athyglisverðri viðleitni Norðmanna og fleiri þjóða til að meta árangur af lagasetningu og nota þær upplýsingar við endurskoðun laga.

5. Alþjóðleg áhrif á lagasetningu. Vert er að leggja meiri rækt við lagahefð okkar sem auðvitað tekur breytingum vegna t.d. alþjóðlegs samstarf.Tryggvi Gunnarsson, umboðsmaður Alþingis, lýsti á lagadeginum áhyggjum af því að íslenskir lögfræðingar væru að missa tengslin við norræna lagamenningu þar sem er þó að finna ýmsar mikilvægar rætur íslenskrar lagahefðar. Í því sambandi má minna á að með því að nýta okkur reynslu annarra þjóða við reglusetningu getum við að vissu marki unnið upp þá ókosti sem felast í smæðinni. Sem dæmi má nefna að við setningu nýrra upplýsingalaga (sbr. viðtal við Oluf Jörgensen í þessu fréttabréfi) nýttum við Íslendingar okkur margra ára undirbúningsvinnu Dana. Aðildin að EES er ekki síður umhugsunarefni í þessu sambandi. Enda þótt óumdeilanlegt sé að margar þarfar umbætur hafa verið innleiddar hér á landi í krafti EES-samningsins þá er það mikil áskorun að gæta að því að innleiðing á þeim falli aðþví lagakerfi sem fyrir er. Á þessu sviði er tímahrak frekar reglan en undantekningin sem er mjög bagalegt þegar sérstök þörf er á að að huga vandlega að mismunandi leiðum við innleiðingu.

6. Málfar og skýrleiki. Ein vídd alþjóðavæðingarinnar sem ekki hefur verið rannsökuð til hlítar er áhrif hennar á framsetningu lagatexta. Eitt stærsta gæðamálið á næstunni hlýtur að vera að tryggja að lög séu skýr og auðskiljanleg þeim sem þurfa að beita þeim og fara eftir þeim. Heilmikil vakning er á þessu sviði á Norðurlöndum og víðar (sjá t.d.www.clarity-international.net) sem við Íslendingar þurfum að taka þátt í.

7. Mat á gæðum lagasetningar. Eitt af því sem kom til tals á lagadeginum var það hvort og þá hvernig við getum mælt árangur af því gæðastarfi sem hér hefur verið nefnt. Ef við getum ekki mælt þann árangur og dregið fram upplýsingar um það hvort við erum á réttri leið er hætt við umræðan verði föstí sama farinu. Tryggvi Gunnarssonnefndi einn mælikvarða sem mætti kalla líftíma lagaákvæða. Ef nýsamþykktum lögum er t.d. breytt mjög fljótt aftur þá er það að líkindum vísbending um að mönnum hafi yfirsést eitthvað í byrjun og því hafi ekki verið vandað nægilega til verka. Fleiri mælikvarðar koma til greina. Mörg ríki hafa á undanförnum árum mælt kostnað atvinnulífsins af reglum sem þau þurfa að fara eftir. Jafnframt hafa þau sett markmið um að draga úr þeim kostnaði í áföngum. Íslendingar ættu að skoða hvort fara eigi sömu leið.


Auglýsingar


Ţú ert hér:

Um félagiđ » Fréttabréf

Stjórnborđ

Information in english Veftré Fyrirspurnir

Stjórnborđ

Stórt letur Lítiđ letur