Beint á leiđarkerfi vefsins

Fréttabréf

10. janúar 2014

Vönduđ löggjöf – áskoranir og leiđir til úrbóta

eftir Pál Þórhallsson

Lögfræðin hefur löngum lagt mesta áherslu á að fjalla um lögin eins og þau eru. Því hefur verið minni gaumur gefinn hvaða sjónarmið eigi við um lagasetninguna sjálfa. Samt sem áður er það augljóslega þýðingarmikið að leita svara við spurningum um gæði löggjafar. Hvað er vönduð löggjöf? Er hægt að setja fram hlutlæg gæðaviðmið um lagatexta? Hvaða viðmið geta átt við um rökstuðning fyrir lagasetningu? Hvað með lagasetningarferlið og allan undirbúning, hvernig ber að hátta honum til þess að útkoman verði sem best?

Ţað er því ekki að undra að aðrar fræðigreinar hafa í vaxandi mæli beint sjónum að lagasetningu og lagt þar gott til, svo sem undir merkjum hagfræði, atferlisfræði, stefnumótunarfræða, gæða- og verkefnastjórnunar.

Í þessu sambandi rísa einnig mjög áhugaverðar spurningar um samspil stjórnmála og faglegrar vinnu og samband stjórnmálamanna og embættismanna. Jafnframt vakna álitamál um verkaskiptingu milli Alþingis og ráðuneyta við lagasetningu og þörf á nýjum ferlum og stofnunum til að tryggja gæði lagasetningar. Ein stærsta spurningin er síðan hvort nútímasamfélög séu einfaldlega að kikna undan of flókinni og umfangsmikilli löggjöf og hvað sé þá til ráða.

Í þessari grein verður leitast við að gefa yfirlit yfir stöðuna hér á landi varðandi vandaða lagasetningu í ljósi alþjóðlegrar umræðu um þetta efni. Nánar tiltekið verður fyrst fjallað um þann ramma sem löggjafinn starfar innan, bæði formreglur og gæðaviðmið (I), síðan rætt um helstu áskoranir á þessu sviði (II) og loks velt vöngum um leiðir til úrbóta (III).

I. Innan hvaða ramma starfar löggjafinn?

Ákvæði stjórnarskrár

Löggjöf í lýðræðissamfélagi (að því marki sem lög eru afsprengi lagasetningar en ekki venju og fordæma) er að meginstefnu til ákveðin í pólitísku ferli og með pólitískri umræðu. Þessu pólitíska ferli er markaður rammi í stjórnarskránni. Ákvæði stjórnarskrárinnar sem standa á gömlum merg vestrænnar stjórnskipunarhefðar setja fram fáeinar grundvallarreglur um meðferð lagasetningarvalds. Þar er mælt fyrir um hvernig lög verði til, þ.e. hverjir geti átt frumkvæði, gerðar kröfur um málsmeðferð á Alþingi og loks kveðið á um staðfestingu af hálfu forseta lýðveldisins og birtingu. Jafnframt er heimilt að setja bráðabirgðalög þegar þing er ekki að störfum. Ákvæðin tryggja lýðræðislega rót lagasetningar, ákveðna umþóttun, gagnsæi og skilvirkni. Þá hefur mótast sú stjórnskipunarvenja að dómstólar hafi eftirlit með því hvort lög séu í samræmi við stjórnarskrá og að hvaða marki löggjafinn megi framselja lagasetningarvald til stjórnvalda. Það eftirlit kemur þó eingöngu eftir á og tilviljanakennt, þ.e. háð því hvort reynir á lög í tilteknu dómsmáli.

Litlar breytingar hafa orðið á því fyrirkomulagi við lagasetningu sem lýðveldisstjórnarskráin gerir ráð fyrir. Þó má nefna að deildaskipting Alþingis var afnumin árið 1991 með stjórnarskrárbreytingu og fyrir vikið fækkaði þeim umræðum sem hvert lagafrumvarp sætir. Einnig er orðið mjög fátítt að heimild til setningar bráðabirgðalaga sé beitt.

Til viðbótar við þessi ákvæði stjórnskipunarinnar sem standa á gömlum merg má greina þrennt sem hefur áhrif á það svigrúm sem löggjafinn hefur. Í fyrsta lagi hafa áhrif þjóðaréttarins farið vaxandi. Stærstu áhrifavaldarnir eru EES-samningurinn og Mannréttindasáttmáli Evrópu. Í öðru lagi hefur forseti lýðveldisins tekið upp það nýmæli að beita synjunarvaldi samkvæmt 26. gr. stjórnarskrárinnar. Þannig hefur opnast sá möguleiki að umdeild lagasetning sé borin undir þjóðina í bindandi þjóðaratkvæðagreiðslu. Í þriðja lagi hafa mótast ýmis nánari viðmið um framsetningu lagafrumvarpa og undirbúning þeirra. Verður nú vikið nánar að þeim.

Nýleg gæðaviðmið

Hér á landi hafa smám saman þróast viðmið um hvernig æskilegt sé að því mikla valdi sem stjórnarskráin færir Alþingi og forseta lýðveldisins skuli beitt. Viðmiðin taka mjög mið af þróun erlendis, sbr. t.d. starf OECD á sviði vandaðrar löggjafar (sjá m.a. Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance frá 2012). Þau eru þó enn sem komið er mjög sveigjanleg og ekki mjög hamlandi í raun. Sums staðar erlendis má sjá að nýstárlegri viðmið af þessu tagi eru farin að rata inn í stjórnarskrár og ef til vill má þar sjá vísi þess hvernig stjórnarskrárákvæði um lagasetningu muni þróast.

Ţessi nýju viðmið má finna í þingskapalögum (t.d. varðandi meðferð EES-mála og mat á fjárhagsáhrifum fyrir ríkið), lögum um opinberar eftirlitsreglur (mat á nauðsyn eftirlitsreglna), sveitarstjórnarlögum, reglum um starfshætti ríkisstjórnar nr. 11/2013 (leystu af hólmi eldri reglur sem ekki höfðu verið birtar), og Handbók um undirbúning og frágang lagafrumvarpa sem gefin var út 2007 (gefinni út af forsætisráðuneytinu, dómsmálaráðuneytinu og skrifstofu Alþingis). Einnig snerta nýútkomnar handbækur Stjórnarráðsins um opinbera stefnumótun og verkefnastjórnun undirbúning lagafrumvarpa og leggja til gott verklag í því efni sem stuðlar að vandaðri útkomu. Ég tala hér um ný viðmið vegna þess m.a. að þau hafa nýlega verið skráð og gefin út þótt sum þeirra hafi auðvitað lengi verið í heiðri höfð. Má nefna sem dæmi 10. gr. laga nr. 61/2011 um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls: „Mál það sem er notað í starfsemi ríkis og sveitarfélaga eða á vegum þeirra skal vera vandað, einfalt og skýrt."

Viðmiðin taka bæði á því hvernig lagatexti skuli úr garði gerður en ekki síður fjalla þau um undirbúning lagasetningar. Textinn þarf samkvæmt þeim að vera skýr, skipulega fram settur og skiljanlegur. Ný lög eða lagabreytingar þurfa einnig að falla að því regluverki sem fyrir er til þess að tryggja samræmi og koma í veg fyrir mótsagnir. Einnig má lesa úr þeim að lög skuli ekki sett nema nauðsyn beri til. Ennfremur þarf að gæta að því að lög séu framkvæmanleg og að til staðar sé mannafli og fjármunir til að tryggja virkni þeirra. Þá þurfa lagafrumvörp að vera vel rökstudd og útskýrt hvers vegna ein leið sé valin fremur en önnur. Kveðið er á um samráð á undirbúningsstigi frumvarpa og mat á áhrifum. Skylt er að meta áhrif fyrirhugaðrar lagasetningar þegar tillaga varðar fjárhag ríkisins eða sveitarfélaga. Skyldan er ekki jafn ótvíræð þegar önnur áhrif eiga í hlut en viðmiðin hníga þó einnig í þá átt.

Í alþjóðlegu starfi á þessu sviði hefur hvað mest áhersla verið lögð á mat á áhrifum. Hugmyndin er sú að áður en lög og reglur séu samþykktar skuli greina valkosti og meta áhrif þeirra á alla helstu hagsmuni og hagsmunaaðila, t.d. ríkið, almenning og atvinnulífið. Þannig sé löggjafinn upplýstur með hlutlægum hætti um afleiðingar gerða sinna og helst sýnt fram á að hagkvæmasti valkosturinn fyrir samfélagið hafi orðið fyrir valinu eða sá sem hámarkar samfélagslegan ábata og lágmarkar kostnað eða neikvæðar afleiðingar (á ensku er talað um „evidence based legislation"). Þessi nálgun á rætur í hagfræði og var fyrst tekin upp við laga- og reglusetningu í Bandaríkjunum og Ástralíu en hefur síðan breiðst út um allan heim, m.a. fyrir tilstilli OECD.

Eftirlit með gæðaviðmiðum

Ţað er nokkuð ljóst að gæðaviðmið, sem ekki sæta eftirliti ef á þarf að halda, eru tilgangslítil. Gæðaeftirlit á þessu sviði á sér langa sögu. Ein virtasta stofnun Frakklands er til dæmis Conseil d‘Etat sem fer yfir lagafrumvörp og drög að stjórnvaldsfyrirmælum. Víða hafa einnig verið settir á laggirnar sérstakir stjórnlagadómstólar sem meta samræmi laga við stjórnarskrá.

Ţað nýjasta á þessu sviði eru sjálfstæðar stjórnsýslunefndir sem fara yfir hvort mat á áhrifum sé fullnægjandi. Í Evrópulöndum eru slíkar nefndir nú starfandi í Bretlandi, Svíþjóð, Þýskalandi, Hollandi og Tékklandi, auk svokallaðs Impact Assessment Board sem starfar á vegum framkvæmdastjórnar ESB. Breska nefndin gefur til dæmis öllum stjórnartillögum grænt, gult eða rautt ljós eftir því hvort undirbúningur er fullnægjandi. Þótt hún sé ráðgefandi fer stjórnin undantekningarlaust eftir ábendingunum og leggur ekki fram tillögur sem fá rautt ljós.

Ţegar staðan hér á landi er skoðuð má nefna umboðsmann Alþingis, sem hefur það hlutverk m.a. að benda á meinbugi í lögum, og fjölmiðla, auk dómstólanna svo sem áður var getið. Þingmenn sjálfir gegna auðvitað aðhaldshlutverki og þeim ber að fara gagnrýnið yfir tillögur, ekki síst stjórnartillögur. Það kemur til dæmis fyrir að þingmenn vitni í Handbók um undirbúning og frágang lagafrumvarpa þegar þeir telja mál illa undirbúin. Ekki má heldur gleyma því að embættismenn (í víðum skilningi) bæði í ráðuneytum og á Alþingi veita aðhald í daglegu starfi þar sem viðkomandi freista þess að samræma óskir og fyrirmæli ráðherra og þingmanna annars vegar og hin margvíslegu gæðaviðmið hins vegar. Það birtist einnig í yfirlestri skjaladeildar Alþingis þar sem áherslan er m.a. á vandað málfar og skýra framsetningu. Um árabil hefur skjaladeildin þannig lesið yfir öll stjórnarfrumvörp í góðu samkomulagi við Stjórnarráðið áður en þau eru lögð fram á Alþingi.

Aðhaldið hefur einnig verið gert formlegra í tilfelli stjórnarfrumvarpa með umsögnum fjárlagaskrifstofu fjármála- og efnahagsráðuneytisins um áhrif á fjárhag ríkisins og umsögn skrifstofu löggjafarmála í forsætisráðuneytinu um önnur gæðaatriði, einkum lögfræðileg en einnig varðandi samráð og mat á áhrifum. Hvað síðarnefnda eftirlitið varðar eiga sér iðulega stað óformleg skoðanaskipti milli skrifstofunnar og viðkomandi starfsmanns í ráðuneyti sem leiða til lagfæringa á viðkomandi frumvarpi þannig að hin formlega umsögn verður athugasemdalaus.

Ţótt þessi hljóðláta leiðsögn embættismannakerfisins kunni að láta lítið yfir sér og reisi ekki háar girðingar gagnvart hinu pólitíska valdi þá hefur hún haft sitt að segja. Nú er það til dæmis æ algengara að í stjórnarfrumvörpum séu sérstakir kaflar um mat á áhrifum og samráð. Þess má geta að gott samstarf hefur tekist milli ráðuneytanna og skrifstofu Alþingis á þessu sviði þar sem lögfræðingar og aðrir sérfræðingar sækja saman fræðslufundi og skiptast á skoðunum um faglegar hliðar lagasetningar. 

Af hverju skiptir máli hvort lög séu vönduð?

Ţað þarf vart að fjölyrða um mikilvægi þess fyrir velferð samfélagsins að vandað sé til lagasetningar. Sumir myndu jafnvel segja að gæði löggjafar skipti sköpum. Á vettvangi OECD hefur verið bent á að lönd eins og Ástralía, sem þykir standa framarlega varðandi vandaða lagasetningu, hafi staðið best af sér sviptingar í efnahagslífi heimsins undanfarin ár.

Ýmislegt fleira má tína til í þessu sambandi sem rök fyrir því að sem best sé vandað til verka við lagasetningu. Hnattvæðingin leiðir þannig til þess að hin lagalega umgjörð atvinnustarfsemi sætir í vaxandi mæli samanburði milli landa út frá gæðasjónarmiðum. Gæði regluverks eru einn af þeim mælikvörðum sem notaðir eru til að bera saman samkeppnishæfni ríkja. Til að standa sig í samkeppni um fjárfestingar þurfa ríki því í vaxandi mæli að huga að slíkum mælikvörðum.

Ţá eykst virkni laga og reglna ef þau eru vel úr garði gerð. Einstaklingar og fyrirtæki eru líklegri til að sætta sig við vönduð lög og reglur og fara betur eftir þeim. Það er einnig krafa upplýstra borgara að þeir skilji lögin og rökin sem búa að baki. Jafnframt aukast líkur á virkri þátttöku í samfélaginu innan ramma laga. Að sama skapi stuðlar það að trausti almennings til stofnana ríkisins ef lögin, afurð löggjafarstarfs, eru vönduð. Að því marki sem einstaklingar hafa val um búsetu má því segja að mismunandi gæði löggjafar eftir löndum séu líkleg til að vera þáttur sem hafi áhrif, beint eða óbeint, á val þeirra.

Vönduð lög geta einnig sparað ríkinu, atvinnulífinu og almenningi mikinn kostnað. Æ fleiri ríki eru því farin að leggja meiri áherslu á mat á áhrifum þar sem kostnaði, ekki einungis fyrir ríkið, heldur einnig atvinnulífið og borgarana, er lýst og reynt að leggja á hann mat.

II. Áskoranir

Hvert er hið pólitíska svigrúm?

Ţótt handhafar löggjafar- og framkvæmdarvalds gangist sjálfviljugir undir þær reglur og viðmið sem hér hafa verið nefnd verður sú spurning aðkallandi hvert sé svigrúm stjórnmálamanna við lagasetningu. Eftir því sem gæðanetið verður þéttriðnara minnkar í vissum skilningi hið pólitíska svigrúm.

Hér á landi er e.t.v. ekki mikil ástæða til að hafa áhyggjur í þessa veru. Eftirlit með samræmi laga við stjórnarskrá er veikt í samanburði við eftirlit í löndum eins og Þýskaland og Frakkland. Kröfur um mat áhrifum eru mjög sveigjanlegar miðað við lönd eins og til dæmis Bretland.

Sums staðar hefur verið reynt að orða með formlegum hætti mörkin á milli þess sem er á óskoruðu forræði stjórnmálamanna og þess sem lýtur faglegum gæðakröfum. Í reglum um bresku Reglustefnunefndina (Regulatory Policy Committee), sem gefur álit á því hvort mat á áhrifum frumvarpa sé fullnægjandi, segir að nefndin verði að virða forræði stjórnmálamanna á því að leggja hinar pólitísku línur í löggjöf og velja milli mismunandi stefnukosta. Svipuð lína er dregin í frumvarpi forsætisráðherra um aðgerðir til að draga úr reglubyrði atvinnulífsins og efla samkeppni. Þá hefur einn helsti sérfræðingur Þjóðverja á þessu sviði bent á að þótt einn tilgangur samráðs sé að upplýsa mál sem eru til úrlausnar þá sé hann líka að skapa samstöðu. Sá þáttur samráðs sé pólitísks eðlis og á hann eigi ekki að líta sem eiginlega gæðakröfu (sjá Ortlieb Fliedner: Qualitätskriterien für die Bundesgesetzgebung und für Bundesgesetze, Friedrich Ebert Stiftung, 2006).

Ef sú þróun verður hérlendis að þjóðin hafi í vaxandi mæli beina aðkomu að lagasetningu, sbr. tillögur stjórnlagaráðs um þjóðarfrumkvæði, þarf einnig að freista þess að tryggja gæðin. Skynsamlegt hlýtur að vera að gæta vel að því að svigrúm verði til þess í slíku nýju ákvarðanatökukerfi að fara vandlega yfir tillögur út frá gæðasjónarmiðum áður en þær eru bornar upp til samþykktar eða synjunar.  

Fleiri og flóknari reglur

Á alþjóðavísu er töluvert um það rætt að löggjöf vaxi stöðugt að umfangi og verði flóknari. Þótt þessi þróun skýrist að einhverju marki af flóknari veruleika og sé því óumflýjanleg hafa mörg ríki ákveðið að gera sérstakt átak til að einfalda reglur. Það segir sig sjálft að viðmið um skýrleika löggjafar og gagnsæi lagasetningar fara fyrir lítið andspænis þéttum frumskógi laga- og reglna. Bretar hafa gengið einna lengst í slíkri einföldunarviðleitni, með svokallaðri ein inn - ein út meginreglu (reyndar ein inn - tvær út síðan í ársbyrjun 2013). Rétt er að taka fram að útgangspunkturinn er sá kostnaður sem ný regla felur í sér fyrir atvinnulífið, en ekki fjöldi laga og reglna í sjálfu sér. Frakkar hafa nýverið ákveðið að feta í þeirra fótspor.

Fjallað er um gæði löggjafar í nýlegri skýrslu breskrar þingnefndar (House of Commons Political and Constitutional Reform Committee: Ensuring standards in the quality of legislation, maí 2013).  Þar segir að umfang löggjafar sé áhyggjuefni. Þótt settum lögum hafi í sjálfu sér ekki fjölgað séu hver lög meiri að umfangi en áður og frumvörpin því óaðgengilegri. Tillögur þingnefndarinnar lúta meðal annars að því að ramma betur inn notkun svokallaðra bandorma (þar sem mörgum mismunandi lagabálkum er breytt með einu frumvarpi) sem geta verið það viðamiklir að þingmenn eiga erfitt með að átta sig á viðkomandi máli.

Ekki liggja fyrir athuganir á umfangi löggjafar hér á landi. Þó kemur fram í bókinni Ţingræði á Íslandi (sem Alþingi gaf út 2011 undir ritstjórn Ragnhildar Helgadóttur), að samþykktum lagafrumvörpum á Alþingi hafi fjölgað hægt og bítandi. Þannig voru þau samtals 742 á fjórða áratugnum en 1092 á fyrsta áratug þessarar aldar (þ.e. frá 2000-2009). Engin greining liggur fyrir á því hvers eðlis öll þessi lagasetning er, né hversu oft er í raun verið að breyta sömu ákvæðunum.

Ţað liggur í hlutarins eðli að við Íslendingar þurfum að viðhalda regluverki (setja ný lög og lagfæra þau sem fyrir eru) sem er sambærilegt við það sem gerist hjá mun stærri þjóðum, þar sem stjórnsýslan er að sama skapi fjölmennari. Það er því gríðarleg áskorun að tryggja vandaða löggjöf með mun færri sérfræðingum heldur en flest önnur Evrópulönd hafa yfir að ráða. Í þessu ljósi er alþjóðlegt samstarf, t.d. innan EES, ekki einvörðungu íþyngjandi viðbót, eins og stundum heyrist, heldur felst líka í því mikið hagræði og vinnusparnaður. Við getum á mörgum sviðum ýmist tekið löggjöf beint upp frá öðrum eða nýtt hana sem fyrirmynd og þannig tryggt að lagaramminn hjá okkur standist alþjóðlegan samanburð. Þetta hefur reyndar tíðkast alla tíð, t.d. vegna norræns löggjafarsamstarfs, en óx mjög vegna aðildarinnar að EES.

Vissulega fylgir sá böggull skammrifi að lýðræðisleg áhrif Íslendinga og handhafa ríkisvalds hér á landi á þennan þátt regluverksins eru minni en ella.  En það er í vissum skilningi það verð sem við greiðum fyrir aðgang að innri markaði ESB án þess að gerast aðilar að sambandinu. „Det demokratiske underskuddet er ikke en uventet effekt av EØS, men en velkjent del av avtalens struktur, som har vært der siden begynnelsen. Det er en pris Norge betaler for å få fordelene av europeisk integrasjon uten å være medlem av den organisasjonen som driver utviklingen fremover," segir í hinni þekktu Evrópuskýrslu sem unnin var í Noregi og kom út 2012 (NOU 2012:2).

Ţað hefur auðvitað verið krefjandi verkefni að samræma EES-reglunar íslenskri lagahefð. Ljóst virðist að lög sem sett eru á grundvelli EES-skuldbindinga eru oft og tíðum mun ítarlegri en við eigum að venjast. Má nefna sem dæmi fjölmiðla- og fjarskiptalög. Þar eru ákvæði sem Íslendingum hefði sjálfsagt seint dottið í hug að setja í lög að eigin frumkvæði. En á móti kemur reyndar að lögin geyma þá svör við mjög mörgum spurningum sem vakna í framkvæmd og ættu út frá því sjónarmiði að draga úr kostnaðarsömum þrætumálum.

Oftrú á lög sem stjórntæki

Samkvæmt bresku skýrslunni velta ýmsir því fyrir sér hvort öll þau lög sem þingið setur séu nauðsynleg og ef ekki, hvort nota megi tíma þingsins betur. Eftirtekt vekur að töluverðum hluta laga sem samþykkt eru þar í landi er aldrei hrundið í framkvæmd. Þá bendir nefndin á að ríkisstjórnir og einstaka ráðherrar séu undir miklum pólitískum þrýstingi að ýta í gegn miklum fjölda nýrra laga í tímahraki og án nægilegs undirbúnings. Mikils misskilnings gæti um tilgang lagasetningar. Fjölmiðlar líti á lagasetningu sem staðfestingu þess að gripið sé til aðgerða eða sem sönnun þess að ríkisstjórnin standi styrkum fótum. Stundum sé notað hugtakið „aðgerða-ismi" sem vísi til þess að frumvörp séu flutt vegna þess að ráðherrann vilji sýna að eitthvað sé verið að gera í málunum.

Svipaðar áhyggjur komu fram á málþingi í franska þinginu á dögunum (Évaluation et qualité de la législation: quel rôle pour les Parlements? desember 2013, aðgengilegt á senat.fr). Æ oftar líti lög dagsins ljós sem virðast sett til að reyna að mæta því sem er ofarlega á baugi í þjóðmálaumræðunni án þess að hafa skýrt inntak og skuldbindingargildi.

Norskur fyrirlesari, Jon Christian F. Nordrum, sem var hér á landi sl. vor og hélt fyrirlestur á námskeiði á vegum forsætisráðuneytisins um vandaða lagasetningu, talaði um að stundum virtist svo sem sett lög hyrfu inn í svarthol. Þau gleymdust um leið og blekið í undirskrift konungs þornaði því allir væru svo uppteknir af næsta umdeilda lagafrumvarpi. Í alþjóðlegri umræðu hefur einmitt verið bent á mikilvægi þess að gera reglulega úttektir á því hvernig löggjöf hefur reynst. Slíkt mat er gagnlegt til að kanna hvort löggjöf hafi náð þeim markmiðum sem að var stefnt og til þess að læra af reynslunni.

Ţessi oftrú á lagasetningu stuðlar í sjálfu sér að of umfangsmiklu og flóknu regluverki. Einnig leiðir hún til þess að lög þynnast út, þau hafa óviss áhrif og virðingin fyrir þeim dvínar.

Ţetta viðhorf til laga er kunnuglegt hér á landi. Ef fá lagafrumvörp berast Alþingi er kvartað yfir seinagangi stjórnsýslunnar við að semja ný frumvörp. Ekki er spurt hvar sé í raun þörf á lagasetningu eða hvort nægur tími hafi gefist til undirbúnings. Má þó t.d. telja augljóst að ný ríkisstjórn þarf tíma til stefnumótunar, á grundvelli kosningaloforða og stjórnarsáttmála, áður en hægt er að byrja að semja frumvörp, ef það er þá niðurstaðan að lagabreytingar séu nauðsynlegar.

Samráð - vandmeðfarið verkfæri

Eitt þeirra tækja sem gjarnan er nefnt að stuðlað geti að vandaðri löggjöf er samráð á undirbúningsstigi. Samráð er til þess fallið að upplýsa mál og draga fram viðhorf þeirra sem hagsmuna eiga að gæta eða þekkingu hafa á málefni. Samráð er einnig tæki til að stuðla að aukinni sátt um niðurstöðu. Hins vegar verður að gæta þess af hálfu þeirra sem halda utan um tillögusmíð að vega og meta framlag samráðsaðila í ljósi almannahagsmuna.

Svisslendingar hafa tekið á þessu álitamáli með setningu sérstakra laga um samráð við lagasetningu í stærri málum (Bundesgesetz über das Vernehmlassungsverfahren, 2005). Þar er lögð áhersla á að ráðuneyti samræmi samráðsumleitanir þannig að álag á þá sem leitað er til sé hóflegt. Gefinn er þriggja mánaða frestur til að svara, en til samanburðar má nefna að samkvæmt Handbók um undirbúning og frágang lagafrumvarpa á slíkur frestur hérlendis að lágmarki að vera tvær vikur. Í lok samráðs ber að skrifa ítarlega skýrslu um samráðsferlið. Þegar slíkar skýrslur eru skoðaðar sést að innleggi gefin einkunn út frá mismunandi mælikvörðun. Þannig skiptir máli hver á í hlut, hversu mikilla hagsmuna hann á að gæta, hvort um einstakling eða fjöldahreyfingu er að ræða, hvert sé pólitisk vægi viðkomandi og hvort hagsmunir allra Svisslendinga séu í forgrunni frekar en afmarkaðs hóps. Þá skiptir máli hversu mikla vinnu viðkomandi hefur lagt í umsögn, hvort viðkomandi samtök, ef svo ber undir, eru lýðræðisleg, hversu mikill samhljómur er milli umsagna ólíkra aðila, frumleiki hugmynda, rökstuðningur og það hversu raunhæfar ábendingar eru.

Skipulag stefnumótunar

Í nýlegri grein eftir Gunnar Helga Kristinsson prófessor (Raunhæf skynsemi eða stefnufálm? Stjórnmál og stjórnsýsla, 2. bindi 2013, bls. 257-277) er gerður mjög athyglisverður samanburður á lagafrumvörpum hér á landi og í Danmörku, Noregi og Svíþjóð. Þrjú stig stefnumótunar voru skoðuð sérstaklega: mótun dagskrár (þ.e. hvaða mál komast á dagskrá þingsins í þeim skilningi að þau séu tekin til afgreiðslu), þróun stefnukosta og ákvarðanastigið. Í ljós kemur að dagskrárvald ríkisstjórnar er minna en í nágrannalöndum, rannsókn mála er ekki jafn ítarleg og sama máli gegnir um samráð. Þá gerir þingið meiri breytingar á frumvörpum heldur en í samanburðarlöndum. Færir Gunnar Helgi fyrir því rök að Ísland uppfylli því síður skilyrði samkvæmt kenningum um skynsamlega stefnumótun. Í fyrirsögn greinarinnar er vísbending um að íslenska fyrirkomulagið sé í ætt við eins konar „stefnufálm".

Rannsóknin kemur ekki endilega á óvart. Staðan er sú í raun að Alþingi er mun meiri þátttakandi í stefnumótun en ætla mætti við fyrstu sýn. Mál eru þannig á stundum lögð fram án þess að stefnumótun sé að fullu lokið þannig að þingið tekur við boltanum og heldur vinnunni áfram með viðeigandi samráði og breytingum. Frumkvæði að lagasetningu úr röðum þingmanna er einnig algengara hér en í samanburðarlöndum.

Kostirnir eru þeir að þingmenn eru virkari þátttakendur í ákvarðanatöku heldur en í nágrannalöndum. En ókostirnir eru væntanlega þeir sem Gunnar Helgi bendir á að útkoman verði ekki jafn rökvís og hún hefði getað verið. Það er ekki vegna aðkomu þingmanna í sjálfu sér, skyldi maður ætla, enda geldur Gunnar Helgi varhug við sérfræðingaveldi. Frekar myndi vera um það að ræða að óljós hlutverkaskipting og ábyrgð leiði til þess að stefnumótunin verði ekki eins markviss og ella.

Hlutverk þingsins

Hið alþjóðlega kastljós hefur hingað til fyrst og fremst beinst að starfi framkvæmdarvaldsins í hverju ríki. Þetta er m.a. vegna þess að lagasetning á yfirleitt rætur að rekja til stjórnarfrumvarpa og eins vegna þess að reglugerðir og beiting þeirra, sem er á forræði framkvæmdarvaldsins, geyma einnig oft flóknar útfærslur þar sem mikil þörf er á að leita einföldustu leiða. Löggjafarþingin sjálf og raunhverulegt hlutverk þeirra í löggjafarferlinu hefur hins vegar hlotið minni athygli í þessu sambandi. Þau hafa í raun verið hálf utanveltu í líflegri alþjóðlegri umræðu um þetta efni. Vísbendingar eru um að þetta sé að breytast.

Í bresku skýrslunni segir að þingið verði að gegna ríkara hlutverki sem samstarfsaðili ríkisstjórnarinnar við að setja gæðaviðmið og fylgjast með því að eftir þeim sé farið. Vitnað er til sjónarmiða um að æskilegt sé að byggja inn í lagasetningarferlið mótvægi við ríkisstjórnina þannig að hamlað sé gegn því að hún leggi fram tillögur um löggjöf sem eru samdar í flýti, án nægilegrar ígrundunar. Þá sé mikilvægt fyrir ímynd þingsins að almenningur fái á tilfinninguna að framkvæmdarvaldið og þingið vinni saman að því að setja vönduð lög. Lagt er til að stofnuð verði sérstök þingnefnd sem móti gæðaviðmið með ráðuneytunum og fylgi þeim eftir með því að skoða valin frumvörp.

Hér á landi hefur umræðan oft og tíðum snúist um að þingið hafi framselt of mikið vald til ráðherra eða jafnvel embættismanna. Stjórnarfrumvörp sem séu undirbúin í ráðuneytum séu keyrð í gegnum þingið og hinn raunverulegi löggjafi geri lítið annað en að stimpla tillögur frá umboðslausum sérfræðingum. Færa eigi frumkvæðið og forræði á lagasetningu „aftur til þingsins".

Ţví er til að svara að stjórnarskráin sjálf gerir ráð fyrir að einstakir ráðherrar leggi fram lagafrumvörp í nafni forseta lýðveldisins. Kenningin um þrígreiningu ríkisvalds í merkingunni „alger sérhæfing hvers handhafa" endurspeglast því ekki í stjórnarskránni. Þá er það svo í öllum þingræðisríkjum að langstærstur hluti samþykktra laga á uppruna sinn í stjórnarfrumvörpum. Það er stjórnarmeirihlutinn sem ákveður að meginstefnu hvaða mál komast á dagskrá þings en minnihlutinn er í því hlutverki að gagnrýna og leggja til breytingar. Þannig er veruleikinn og vandséð hvernig hann getur verið öðruvísi. Einnig má benda á að það fyrirkomulag að einn aðili leggi til frumvarp en annar fjalli gagnrýnið um það stuðlar að auknum gæðum. Það merkilega er að margt bendir til að Alþingi sé áhrifameira um löggjöf heldur en þing í mörgum öðrum þingræðisríkjum. Þannig er hlutfall þingmannafrumvarpa sem verður að lögum óvenjuhátt hér á landi og þingið gerir meiri breytingar á stjórnarfrumvörpum en víðast hvar annars staðar, sbr. grein Gunnars Helga. 

Ţað er þó auðvitað álitamál hvort þessi áhrif Alþingis séu merki um heilbrigt eða veiklað kerfi, sbr. grein Gunnars Helga. Miklar breytingar á stjórnarfrumvörpum má skýra að einhverju marki með því að mál séu ekki nógu vel undirbúin. En einnig getur verið að breytingar séu stundum gagngert gerðar til að þingið setji sitt mark á lagasetningu.

III. Úrbætur

Gæðastjórnun við lagasetningu

Fyrirtæki í fremstu röð, eins og t.d. Marel og Össur, eiga mikið undir því að gæði framleiðslunnar séu tryggð. Einungis þannig tekst þeim að halda velli í harðri alþjóðlegri samkeppni. Má ekki í vissum skilningi líta á löggjöf sem afurð framleiðsluferlis þar sem gæðastjórnun gæti einnig átt við?

Fyrstu gæðastjórnunarkerfin áttu uppruna sinn í iðnaði. Aukin samkeppni leiddi til þess að viðskiptavinir tóku meira mið af gæðum við ákvörðun um kaup. Þau fyrirtæki sem gátu tryggt stöðug gæði og unnu jafnframt að því að auka þau jafnt og þétt reyndust hafa undirtökin í samkeppni á markaði.

Nú er ekki að öllu leyti hægt að heimfæra gæðastjórnun úr iðnaði á lagasetningu. Þar veldur meðal annars að ákvarðanir um lagasetningu lúta flóknari rökum þar sem margskonar viðhorf, hagsmunir og málamiðlanir koma við sögu. Samt er hægt að nýta sér tiltekna þætti úr þeim fræðum. Ekki nægir að gæðakröfur beinist eingöngu að afurðinni sjálfri heldur þurfa þær að taka til framleiðsluferlisins í heild. Þess vegna er þörf á heildstæðri nálgun. Það dugir sem sagt skammt að horfa einungis á vinnubrögð Alþingis við afgreiðslu laga. Það þarf að skoða allt undirbúningsferlið sem á sér að miklu leyti stað í ráðuneytum. Jafnramt má ekki gleymast að stór hluti gildandi laga er í formi stjórnvaldsfyrirmæla. Hliðstæðar gæðakröfur ættu að eiga við um þau.

Varðandi afurðina þá þurfa gæðakröfurnar að vera skilgreindar og þeir sem taka þátt í framleiðsluferlinu verða að átta sig á þeim. Þá er tillitið til notenda og þarfa þeirra mikilvægur þáttur í gæðastjórnun.

Hvað ferlið varðar þá skipta tækin sem notuð eru miklu máli. Í tilfelli lagasetningar myndi þar fyrst og fremst vera um að ræða lögfræðilega og málfarslega yfirferð yfir texta, samráð, mat á áhrifum, stefnumótun og verkefnastjórnun. Einnig þarf að efla gæðavitund hjá þeim sem vinna við framleiðsluna. Þá er nauðsynlegt að stjórnendur standi á bak við gæðastjórnunarkerfið og styðji við það með virkum hætti. Jafnframt þarf að vera fyrir hendi eftirlitskerfi til að ganga úr skugga um að í raun sé farið eftir gæðakröfum.

Ţá má nefna að stöðugt þarf að freista þess að auka gæðin. Það þýðir að safna þarf upplýsingum um það hvernig afurðir reynast og nýta þær í framleiðsluferlinu.

Að lokum má benda á að sá munur er á lagasetningu og iðnaðarframleiðslu að í fyrra tilvikinu úreldist afurðin ekki né fer forgörðum af náttúrulegum orsökum heldur lifir hún sjálfstæðu lífi nema framleiðandinn ákveði gagngert að „innkalla vöruna" og afnema lögin eða breyta þeim. Gæðakerfið má því ekki einblína um of á viðbætur við það sem fyrir er heldur verður stöðugt að reyna að hafa heildaryfirsýn og uppfæra og lagfæra það gamla.

Móta þarf stefnu áður en frumvarp er samið

Engum blöðum er um það að fletta að lykillinn að vandaðri löggjöf liggur í vönduðum undirbúningi og aðdraganda. Óhætt er að fullyrða að undirbúningur lagasetningar hefur tekið stakkaskiptum í mörgum ríkjum á undanförnum árum. Ekki er látið við það sitja að ganga úr skugga um að löggjöf standist hefðbundnar lögfræðilegar kröfur. Því til viðbótar er reynt að leggja faglegan grundvöll að pólitískri ákvarðanatöku. Með hjálp hagfræðinnar og fleiri fræðigreina, eins og t.d. atferlisfræði, er nú reynt að upplýsa löggjafann sem best um valkosti varðandi lagasetningu og áhrif þeirra. Hið títtnefnda mat á áhrifum er þannig komið í algeran forgang varðandi undirbúning löggjafar. Þessu til stuðnings má nefna að nýverið var frönsku stjórnarskránni breytt og gert að skilyrði að mat viðkomandi ráðuneytis á áhrifum fylgi lagafrumvörpum sem lögð er fram á þingi af hálfu stjórnarinnar. Sömuleiðis heimilar stjórnarskráin nú að löggjöf sé sett í tilraunaskyni, sem áður var talið óheimilt vegna kröfunnar um að allir séu jafnir fyrir lögum. Þannig gefst færi á að prófa tilteknar reglulausnir og jafnvel á afmörkuðum landsvæðum án þess að þurfa að virkja allt stjórnkerfið með tilheyrandi kostnaði og fyrirhöfn.

Hvað Bretland varðar er bent á það í fyrrnefndri skýrslu þingnefndarinnar að vinnubrögð við lögfræðilega útfærslu frumvarpa séu í góðu horfi. Þar í landi er sérstök stofnun (Parliamentary Counsel) sem semur lagafrumvörp samkvæmt fyrirmælum frá ráðuneytunum. Veiki hlekkurinn sé stefnumótunin áður en frumvarp er samið og svo hin þinglega meðferð. „Með því að krefjast þess að formleg frumvarpsdrög verði til áður en stefnumótun er lokið er verið að setja ækið fyrir framan uxann. Hættan á mistökum vex og að verja þurfi auknum tíma þingsins í breytingar."

Hvatt er til þess í skýrslunni að lögð verði meiri rækt við stefnumótun, með hjálp grænbóka („Green Paper"), hvítbóka („White Paper") og samráðs við þingið, áður en frumvarp er lagt fram. Þetta sé þó ekki gerlegt varðandi alla löggjöf vegna þess tíma og mannafla sem til þarf.

Ţað sem á við í Bretlandi að þessu leyti á enn frekar við hér. Vönduð stefnumótun byggir á skýrri framtíðarsýn, stöðumati, greiningu valkosta, samráði, mati á áhrifum, markmiðssetningu, mótun mælikvarða á árangur og innleiðingaráætlun. Vegna þeirrar miklu tímapressu sem lögð er á þá sem vinna að lagasetningu er stefnumótunin gjarna vanrækt.

Ţá er skipulag lagasetningar, forgangsröðun, áætlanagerð og verkefnastjórnun ekki alltaf eins og best verður á kosið. Fyrir vikið nýtist mannafli og tími ekki nógu vel og vinnan verður ekki eins markviss og ella. Þingmálaskráin sem lögð er fram á haustin með stefnuræðu forsætisráðherra er vissulega vísir að verkáætlun vetrarins. Unnið hefur verið að því að gera skrána að virkara, gagnsærra og áreiðanlegra stjórntæki en enn er svigrúm til að gera betur í því efni. Einnig er vegferð frumvarpa í gegnum þingið mikilli óvissu háð og verður það reyndar e.t.v. alltaf. Ekki er endilega fylgni á milli þess að frumvörp séu lögð fram snemma og að þau hljóti afgreiðslu.

Ţess ber að geta að verið er að gera átak í verkefnastjórnun innan ráðuneytanna, m.a. við gerð lagafrumvarpa. Eins og áður sagði hefur verið gefin út handbók um verkefnastjórnun fyrir Stjórnarráðið og henni fylgt eftir með námskeiðum í ráðuneytunum. Reynslan kennir líka að það margborgar sig að eyða tíma í vandaðan undirbúning, þar með talið samráð. Þá aukast líkurnar á að útkoman verði góð og sátt ríki um hana. Það er oft er erfitt að fá þennan tíma vegna óþolinmæði stjórnmálanna og almenningsálitsins en hlutverk fagmanna hlýtur að vera að reyna að festa í sessi vinnulag af þessu tagi og skapa um það sátt.

Sum ríki hafa farið þá leið að gera það að skilyrði fyrir því að frumvarp hljóti afgreiðsu í ríkisstjórn að áður hafi eins konar vegvísir frumvarps verið kynntur í ríkisstjórn. Slíkt fyrirkomulag stuðlar að því að ráðuneytin verji í raun tíma í stefnumótun og greiningu valkosta áður en byrjað er að semja frumvarpstextann.

Samstillt átak þings og ráðuneyta

Ráðuneyti hér á landi hafa verið að bæta vinnubrögð við undirbúning stjórnarfrumvarpa og má sjá þeirri þróun stað með því að skoða nýleg frumvörp þar sem sérstakir kaflar greinargerðar fjalla um mat á áhrifum og samráð. Það er þó eftir sem áður gríðarleg áskorun að uppfylla gæðakröfur líkt og þær hafa þróast hér á landi og erlendis, bæði vegna þeirrar tímapressu sem hvílir á stjórnsýslunni og þingmönnum sem og umfangs löggjafar í flóknu samfélagi.

Í nýrri handbók Stjórnarráðsins um opinbera stefnumótun og áætlanagerð er lögð áhersla á að lagasetning sé alls ekki alltaf rétta svarið við þeim úrlausnarefnum sem stjórnvöld standa frammi fyrir. Að sama skapi er kveðið á um það í reglum um starfshætti ríkisstjórnar að rökstyðja skuli nauðsyn lagasetningar í athugasemdum með stjórnarfrumvörpum.

Ţað er keppikefli, meðal annars vegna þess að löggjöf verður æ flóknari, að ráðuneytin upplýsi þingmenn sem best um hvað er verið að leggja til, hvers vegna, hverjir valkostirnir hafi verið og hver áhrifin verði. Má minna á norsku stjórnarskrána þar sem segir í 82. gr: „Regjeringen skal meddele Storthinget alle de Oplysninger, der ere nødvendige for Behandlingen af de Sager, den fremlægger."

Mjög mikilvægt er að Alþingi og Stjórnarráðið séu á einu máli um gæðakröfur til frumvarpa og þeim sé beitt af samkvæmni gagnvart öllum tillögum sem stefnir í að verði að lögum. Samstarf Stjórnarráðsins og skrifstofu Alþingis við gerð og endurskoðun Handbókar um undirbúning og frágang lagafrumvarpa vísar veginn að þessu leyti. Í því sambandi þarf að ræða hvort þingmannafrumvörp, frumvörp þingnefnda, og breytingartillögur við stjórnarfrumvörp þurfi ekki að sæta auknu gæðaeftirliti. Fram kom á franska málþinginu sem áður var getið um að löggjafarþing ættu á köflum í erfiðleikum með að beita kostnaðar- og ábatagreiningu, sem er kjarnaatriði í mati á áhrifum. Það væri m.a. vegna þess að við afgreiðslu þingsins réðu oft pólitískar málamiðlanir. Í þessu sambandi var bent á að ekki megi í öllum tilvikum smætta lagasetningu niður í tæknilegt verkefni við að ná fram tilteknum markmiðum; lögin hafi einnig félags-sálfræðilegu hlutverki að gegna sem hafa verði í huga.

Gæði stjórnvaldsfyrirmæla hafa lítið verið rannsökuð hér á landi. Athyglisvert er að sérstök þingnefnd í breska þinginu (House of Lords Secondary Legislation Scrutiny Committee) fjallar um stjórnvaldsfyrirmæli eftir að þau hafa verið sett og veitir þannig aðhald.

Ţá er áleitin spurning hvort ekki megi auka samtal ráðuneyta og þings þegar frumvörp eru á mótunarstigi. Það gæti verið til þess fallið að styrkja stefnumótunarferlið og gera þingmenn betur í stakk búna til að fjalla um mál þegar þau koma formlega fram. Bretar hafa fetað sig inn á þessa braut með svokölluðu „pre legislative scrutiny" þar sem drög að frumvarpi eru birt opinberlega og viðkomandi þingnefnd fjallar um málið, efnir til samráðs og tekur síðan saman skýrslu um efnið. Ráðuneytið endurskoðar síðan frumvarpið í þessu ljósi og útfærir það nánar áður en það er lagt formlega fram.

Fyrirkomulag af þessu tagi gæti líka verið eins konar málamiðlun milli ráðuneyta og Alþingis um fyrirkomulag samráðs. Eins og staðan er nú þá er ákveðinn vandi uppi í því efni. Þannig fer mikið samráð fram um stjórnarfrumvörp af hálfu þingsins en minna á vettvangi ráðuneytanna sjálfra (þótt vissulega hafi sum ráðuneyti náð að gera opið samráð að meginreglu). Er þó allgóður samhljómur um að æskilegt sé að færa þungann í samráðinu framar. Það er samt sem áður erfitt að breyta því á meðan ráðuneytin eru undir mikilli tímapressu að skila frumvörpum inn í þingið. Jafnframt sjá þingmenn þann kost við samráð sem þeir efna til að það auðveldar þinginu að hafa áhrif í lagasetningarvinnunni. Þannig fá þingmenn oft hugmyndir að breytingum á frumvörpum sem nýtast þeim til að setja mark sitt á lagasetninguna.

Annað form á slíku samtali gæti verið að þingið samþykki þingsályktanir sem síðan leiði til lagasetningarvinnu. Þetta er vissulega nokkuð tíðkað en er ögn þunglamalegra en breska leiðin.

Ćskilegt er að Stjórnarráðið og Alþingi hugi betur að því að endurmeta löggjöf að tilteknum tíma liðnum frá setningu laga. Í sænska þinginu, svo dæmi sé tekið, annast allar þingnefndir mat á löggjöf og byggist það á nýlegu ákvæði í sænsku stjórnarskránni. Um er að ræða nokkurs konar undirnefndir (uppföljningsgrupp) í hverri nefnd. Í þinginu er sérstök eftirfylgnideild sem aðstoðar nefndirnar. Viðkomandi eftirfylgniskýrslur eru síðan gefnar út í ritröðinni: Rapporter från riksdagen. Það væri athugandi hvort Ríkisendurskoðun gæti til dæmis stutt við slíkt eftirlitsstarf af hálfu Alþingis.

Gæðaeftirlit

Gæðaeftirlit hér á landi hefur vissulega verið styrkt á undanförnum árum, t.d. með því að öll stjórnarfrumvörp eru lesin yfir í forsætisráðuneytinu áður en þau eru lögð fram á Alþingi. Í frumvarpi forsætisráðherra sem nú er til meðferðar á Alþingi er lagt til að stigið verði skrefi lengra og sett á fót svokallað regluráð sem fari yfir allar stjórnartillögur (frumvörp og drög að reglugerðum) sem hafi umtalsverð áhrif á atvinnulíf og samkeppni. Umsagnir ráðsins verða eingöngu ráðgefandi og mun aðhaldið felast í því að þær verða birtar opinberlega.

Meðal þeirra spurninga sem vakna í þessu sambandi er hvort hinar tiltölulega ströngu kröfur sem farið er að gera til stjórnarfrumvarpa ættu ekki að eiga sér samsvörun varðandi þingmanna- og þingnefndafrumvörp og breytingartillögur við stjórnarfrumvörp. Það sama mætti segja um stjórnvaldsfyrirmæli, sem almennt sæta ekki neinu samræmdu gæðaeftirliti.  Frumvarp forsætisráðherra tekur með vissum hætti á þessu með því að þingnefndum verði heimilað að leita til regluráðsins og að regluráðið geti sent þinginu umsagnir að eigin frumkvæði. Þá munu stjórnvaldsfyrirmæli einnig falla undir umsagnarhlutverk ráðsins.

Samantekt

Í lokin er rétt að draga saman í ljósi þess sem fjallað hefur verið um helstu mögulegar úrbætur hér á landi á sviði löggjafarstarfs.

1. Við endurskoðun stjórnarskrárinnar þarf að vega og meta þær tillögur sem komið hafa fram og varða undirbúning lagasetningar, svo sem um þjóðarfrumkvæði, aukinn aðskilnað löggjafar- og framkvæmdarvalds, stofnun Lögréttu og mat á áhrifum. Gæta þarf að því hvort í raun sé tekið á vanköntum við undirbúning löggjafar, m.a. í ljósi þróunar erlendis.

   Þá er stórt lagapólitískt atriði sem þarfnast umræðu, hvort rétt væri að hverfa aftur til löggjafar sem geymir frekar meginreglur heldur en mjög ítarleg svör við öllum álitamálum sem upp geta komið. Í þessu sambandi vekur til dæmis athygli hve oft er í löggjöf mælt nákvæmlega fyrir um fyrirkomulag stjórnsýslu á tilteknu sviði á meðan ef til vill mætti eftirláta viðkomandi ráðherra að ákveða það sem væri þá bundinn almennum meginreglum.

2. Þróa þarf áfram viðmið um vandaða löggjöf. Það er gert í frumvarpi forsætisráðherra um aðgerðir til að draga úr reglubyrði atvinnulífsins og efla samkepppni, að því er varðar mat á áhrifum. Verði frumvarpið samþykkt er Alþingi þar með búið að staðfesta viðmið sem hingað til hafa aðallega verið í mótun í stjórnsýslunni. Verið er að endurskoða Handbók um undirbúning og frágang lagafrumvarpa. Stefnt er að því m.a. að fjölga dæmum um vandaða framsetningu lagatexta, auka umfjöllun um EES-mál og fjalla í sérstökum kafla um gerð stjórnvaldsfyrirmæla. Skrifstofa Alþingis og forsætisráðuneytið standa saman að þessari endurskoðun sem undirstrikar samábyrgð þings og ráðuneyta hvað varðar vandaða löggjöf.

3. Halda þarf áfram að innleiða í stjórnsýslunni nýjar aðferðir við undirbúning lagasetningar, einkum varðandi verkefnastjórnun, greiningu valkosta, skýra markmiðssetningu og mat á áhrifum. Lögfræðingar hafa verið að víkka sjóndeildarhringinn að þessu leyti. Í vaxandi mæli mætti einnig að líta á undirbúning löggjafar sem teymisvinnu þar sem sérfræðingar með ólíkan bakgrunn starfa saman. Frumvarp forsætisráðherra tekur á þessu að vissu marki með því að regluráði ber að taka þátt í að auka færni varðandi mat á áhrifum. T.d. er gert ráð fyrir að stjórnvöld geti leitað óformlega til ráðsins á hvaða stigi undirbúnings sem er. Óhjákvæmilegt er að nefna að starfsmenn ráðuneytanna benda á að vönduð vinna að þessu leyti kann að kalla á aukin útgjöld.

4. Gæta þarf að því að mat á áhrifum þróist með samræmdum hætti. Hér á landi og erlendis hefur verið tilhneiging til að taka upp sérstök ferli til að meta tiltekin áhrif eins og áhrif á jafnrétti kynjanna, á fjárhag ríkis eða sveitarfélaga, á fyrirtækin o.s.frv. Alþjóðleg reynsla kennir hins vegar að aðferðafræðin á í grunninn alltaf að vera sú sama, þ.e. að leiða fram bæði ávinning og kostnað eða neikvæðar afleiðingar af fyrirhugaðri lagasetningu og sýna fram á að á heildina litið mæli almannahagsmunir með viðkomandi útfærslu. Í þeim ríkjum sem eru hvað lengst komin er tekið á öllum þessum þáttum í einu og sama skjalinu. Í þessu sambandi er einnig keppikefli að mat á áhrifum fari fram samhliða tillögusmíði. Það þróist þannig og þroskist og þjóni sem tæki við ákvarðanatöku en fari ekki fram í lok ferlis, t.d. skömmu fyrir ríkisstjórnarfund, einvörðungu til þess að uppfylla formkröfur.

5. Fara þarf yfir ferla við undirbúning löggjafar. Stuðla þarf að því að ekki sé byrjað að semja lagafrumvörp fyrr en búið er að fara í gegnum tiltekin skref eins og greiningu á stöðunni, markmiðssetningu og lýsingu valkosta, þar á meðal þess valkosts að aðhafast ekkert. Efla þarf áætlanagerð til lengri tíma varðandi fyrirhugaða lagasetningu.

   Sérstök þörf er á að huga betur að því við innleiðingu EES-gerða að útlistað sé í greinargerð með frumvarpi hvaða valkostir hafi verið fyrir hendi við innleiðingu og hvers vegna tiltekin leið hafi orðið fyrir valinu.

6. Marka þarf skýrari almenna stefnu um fyrirkomulag samráðs við undirbúning löggjafar. Breska reynslan af því að efna til „samtals" milli ráðuneyta og þings á stefnumótunarstiginu er allrar athygli verð í því sambandi. Þá er mjög æskilegt að drög að mati á áhrifum fylgi tillögu (frumvarpi að lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum) þegar efnt er til samráðs.

7. Styrkja þarf eftirlit með því að í raun sé farið eftir gæðaviðmiðum og jafnframt gera þetta gæðastarf sýnilegra. Þetta er gert í frumvarpi forsætisráðherra með því að lögð er til stofnun sérstaks regluráðs sem fari yfir stjórnartillögur á tilteknu sviði og veiti umsögn sem birt verði opinberlega. Vega þarf og meta hvort samhliða eigi að efla eftirlit á vegum Alþingis. Til þess að forðast tvíverknað má benda á hugmyndir frá Bretlandi um að sérstök þingnefnd sinni gæðamálum og taki til skoðunar valin frumvörp. Einnig gætu þingnefndir haslað sér völl við eftirlit með útgáfu stjórnvaldsfyrirmæla og varðandi endurmat á löggjöf, sbr. sænska fyrirkomulagið.

8. Þróa þarf mælikvarða á það hvort löggjöf fari batnandi (eða hnignandi) almennt séð. Á þessu er að nokkru leyti tekið í frumvarpi forsætisráðherra með því að regluráði verður falið að móta mælikvarða til að meta árangur af aðgerðum stjórnvalda. Er einn slíkur nefndur, þ.e. þróun reglubyrði atvinnulífsins. Aðrir mælikvarðar sem komið gætu til álita almennt séð eru til dæmis tíðni breytinga á lögum, tíðni dóma þar sem talið er að lög fari í bága við stjórnarskrá og fjöldi meinbuga á lögum samkvæmt álitum umboðsmanns Alþingis. Þess ber þó auðvitað að geta að samsetning regluráðsins mun miðast við atvinnulífsreglur og samræmi laga og stjórnarskrár verður ekki viðfangsefni ráðsins.

9. Til lengri tíma litið ætti að skoða nánar löggjöf á fleiri sviðum heldur en varðandi atvinnulífið en frumvarp forsætisráðherra beinist fyrst og fremst að því. Sú nálgun er rökstudd í frumvarpinu. Ef vel tekst til er einboðið að auka einnig gæðaeftirlit varðandi reglur sem snúa fyrst og fremst að almenningi.

10. Í auknum mæli þarf að beina sjónum að gildandi lögum og reglum í stað þess að mestöll orka fari í nýsmíði. Tækin til þessa eru m.a. endurmat á löggjöf þar sem Alþingi gæti haft auknu hlutverki að gegna. Einnig væri áhugavert að draga notendaviðhorf meira inn í slíkt endurmat, þ.e. kanna hvernig löggjöf hafi reynst í framkvæmd og hvort hún sé að ná tilætluðum áhrifum. Fyrirhuguð er úttekt á regluverki ferðaþjónustu þar sem mótuð verður aðferðafræði við stöðumat og tillögugerð um einföldun sem mun væntanlega nýtast á öðrum sviðum.

Við þurfum að byggja á því sem vel hefur verið gert hér á landi en nýta okkur jafnframt reynslu annarra ríkja. Samanburður við þróun og umræður erlendis sýnir að álitamálin eru hvarvetna hliðstæð. Flestar þær umbætur sem hafa verið gerðar hér á landi á undanförnum árum eiga sér erlendar fyrirmyndir og skynsamlegt er að halda áfram að nýta sér reynslu annarra þjóða og afrakstur alþjóðlegs samstarfs.

Ţað er ef til vill sérstakt hér á landi hversu virkt Alþingi er við lagasetningu. Einnig er sú samvinna sem á sér stað milli skrifstofu Alþingis og Stjórnarráðsins við mótun gæðaviðmiða til eftirbreytni. Rétt að reyna að þróa enn frekar þá samvinnu á sömu uppbyggilegu nótum.


Höfundur er skrifstofustjóri löggjafarmála í forsætisráðuneytinu. Hann kennir jafnframt lagasetningu við Háskólann í Reykjavík. Viðhorf sem koma fram í greininni eru alfarið á ábyrgð höfundar.

Dæmi um þróun regluverks frá 1281-2013

Úr Jónsbók, 1281
Náttúruverndarlög nr. 44/1999
Náttúruverndarlög nr. 60/2013
Kap. 58. Hvat veiða má á annars manns jörðu.

   ...
   Eigi skal maðr útan orlofs lesa ber á annars jörðu til heim at bera.
24. gr. Tínsla berja, sveppa, fjallagrasa og jurta.

  Í þjóðlendum og afréttum er öllum heimil tínsla berja, sveppa, fjallagrasa og jurta.

  Tínsla í eignarlöndum er háð leyfi eiganda lands eða rétthafa. Þó er mönnum heimil tínsla til neyslu á vettvangi.
27. gr. Tínsla berja, sveppa, fjallagrasa, jurta og fjörugróðurs.

  Í þjóðlendum er öllum heimilt að tína ber, sveppi, fjallagrös og jurtir og einnig skeldýr og söl, þang, þara og annan fjörugróður í fjörum. 
Í eignarlöndum er tínsla berja, sveppa, fjallagrasa, jurta, skeldýra og fjörugróðurs háð leyfi eiganda lands eða rétthafa. Þó er mönnum heimilt að tína til neyslu á vettvangi.

  Heimildir skv. 1. og 2. mgr. ná ekki til jurta í A- og B-hluta náttúruminjaskrár.
  Ráðherra er heimilt að setja í reglugerð ákvæði um tínslu berja, sveppa, fjallagrasa, jurta og fjörugróðurs í atvinnuskyni, m.a. um að tilkynna skuli Náttúrufræðistofnun Íslands um magn og tegund þess sem tínt er og tínslustað og heimild Umhverfisstofnunar til að banna eða takmarka tínslu einstakra tegunda eða á afmörkuðum svæðum ef það er nauðsynlegt vegna verndunar einstakra tegunda eða til að koma í veg fyrir ofnýtingu svæða. Ákvarðanir um bann eða takmarkanir á tínslu einstakra tegunda eða á afmörkuðum svæðum skulu háðar staðfestingu ráðherra og skulu birtar með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda.
  Tínsla, sem brýtur í bága við staðfesta ákvörðun Umhverfisstofnunar samkvæmt grein þessari, varðar refsingu, sbr. 90. gr.

  Ráðherra er heimilt að setja í reglugerð ákvæði um notkun tækja og verkfæra til tínslu jarðargróðurs samkvæmt þessari grein. Er honum heimilt að leggja bann við notkun þeirra ef hætta er á að hún valdi spjöllum á náttúru landsins.

Auglýsingar


Ţú ert hér:

Um félagiđ » Fréttabréf

Stjórnborđ

Information in english Veftré Fyrirspurnir

Stjórnborđ

Stórt letur Lítiđ letur